หลังการรัฐประหารปี 2557 ไม่นาน ผู้ติดตามสถานการณ์ในภาคใต้บางส่วนมองว่าการพูดคุยสันติภาพในยุคทหารครองเมืองนี้เป็นโอกาสที่ดีที่สุดที่จะเจรจาให้ประสบความสำเร็จ เนื่องจากผู้นำมีอำนาจเบ็ดเสร็จกว่ารัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง

ผ่านไปกว่าสี่ปีแล้ว ความไม่คืบหน้าของสิ่งที่รัฐบาลของพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชาเรียกว่า “การพูดคุยเพื่อสันติสุข” น่าจะเป็นบทพิสูจน์ได้ดีว่าความเชื่อดังกล่าวไม่เป็นจริง การเลือกตั้งที่คาดว่าจะเกิดขึ้นในต้นปีนี้ เป็นวาระที่จะกำหนดอนาคตของการพูดคุยสันติภาพอย่างสำคัญ

รากเหง้าทางประวัติศาสตร์

อาจกล่าวได้ว่ารากเหง้าความขัดแย้งในภาคใต้มาจากมรดกของยุคอาณานิคม ผลของสนธิสัญญาแองโกล-สยามที่ไทยและอังกฤษได้ลงนามร่วมกันในปี 2452 ส่งผลให้มีการแบ่งเขตแดนระหว่างรัฐอย่างชัดเจนและทำให้ดินแดนซึ่งอยู่ในจังหวัดปัตตานี ยะลา นราธิวาสและบางส่วนของสงขลา ซึ่งแต่เดิมเคยเป็นอาณาบริเวณของรัฐปาตานีตกอยู่ภายใต้การปกครองของสยาม

ความแตกต่างในเรื่องชาติพันธุ์ศาสนาและภาษาระหว่างชาวมลายูมุสลิมและคนส่วนใหญ่ในประเทศไทยก่อให้เกิดความตึงเครียดระหว่างรัฐและประชาชนในพื้นที่ การดำเนินนโยบาย “รัฐนิยม” ในสมัยของจอมพล ป. พิบูลสงครามในช่วงทศวรรษ 2480 ที่มุ่งสร้างความเป็นไทยที่ศิวิไลซ์ถูกมองว่าเป็นนโยบายกลืนอัตลักษณ์ของชาวมลายูมุสลิม ทำให้เกิดการต่อต้านขึ้น

หะยีสุหลง อับดุลกาเดร์ ผู้นำศาสนาที่ได้รับความเคารพนับถืออย่างกว้างขวาง เป็นผู้นำในการเรียกร้องการปกครองตนเอง การเคลื่อนไหวทำให้เขาถูกตัดสินจำคุกในข้อหากบฏและต่อมาก็หายตัวไปอย่างลึกลับ

ชะตากรรมของหะยีสุหลงนับเป็นหมุดหมายสำคัญที่เปลี่ยนการต่อสู้แบบสันติวิธีไปสู่การก่อตัวของขบวนการติดอาวุธในทศวรรษ 2500 และขยับข้อเรียกร้องทางการเมืองจากการปกครองตนเองไปสู่การเรียกร้องเอกราช

• มารา ปาตานี : พื้นที่ปลอดภัยยังไม่ใช่ข้อสรุป ด้านกองทัพภาค 4 แจงไม่ได้ก้าวล่วงอำนาจคณะเจรจาฯ
• ชายแดนใต้: ไทย-มาเลเซียหวังผลดีแกนนำเจรจาชุดใหม่ แต่บีอาร์เอ็นย้ำขอคุยตรงกับรัฐไทย

ในบริบทสงครามเย็นที่ประเทศไทยเผชิญกับภัยคอมมิวนิสต์ สำหรับภาคใต้มีภัยด้านความมั่นคงถึงสองปัจจัยคือ จากขบวนการคอมมิวนิสต์ และขบวนการปลดปล่อยปาตานี หลังการล่มสลายของประเทศคอมมิวนิสต์ในปลายทศวรรษ 2520 การเคลื่อนไหวของกลุ่มมลายูมุสลิมก็ดูเสมือนจะอ่อนแรงลง แต่แท้จริงแล้วมีคลื่นใต้น้ำที่เคลื่อนไหวอยู่ซึ่งรัฐไทยมองไม่เห็น

การก่อตัวของเหตุรุนแรงในช่วงต้นทศวรรษ 2540 และการปะทุของการต่อสู้ด้วยอาวุธอย่างเต็มรูปแบบในปี 2547 ทำให้รัฐไทยตั้งรับไม่ทัน เป็นเวลาหลายปีที่สังคมไทยถกเถียงว่าใครคือผู้ก่อเหตุรุนแรงและทำไปด้วยวัตถุประสงค์ใด ตลอด 15 ปีที่ผ่านมา มีผู้ที่เสียชีวิตไปแล้วเกือบ 7,000 คนและบาดเจ็บกว่า 13,000 คน

แนวทางแก้ปัญหาภาคใต้

ในช่วงทศวรรษแรก รัฐไทยจัดการกับปัญหาภาคใต้ด้วยสองวิธีหลัก คือ การปราบด้วยการทหารและการพัฒนาเพื่อสร้างความภักดี รัฐไทยปฏิเสธที่จะพูดคุยอย่างเป็นทางการแบบเปิดเผยกับกลุ่มที่เกี่ยวข้องกับการก่อเหตุรุนแรง

จุดเปลี่ยนในทางนโยบายที่สำคัญเกิดขึ้นในวันที่ 28 กุมภาพันธ์ 2556 เมื่อรัฐบาลของยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ลงนามใน “ฉันทามติทั่วไปว่าด้วยกระบวนการพูดคุยสันติภาพ” กับ “กลุ่มผู้เห็นต่างจากรัฐ” ซึ่งมีขบวนการแนวร่วมปฏิวัติแห่งชาติมลายูปาตานี (บีอาร์เอ็น) เป็นผู้ลงนาม โดยมีรัฐบาลมาเลเซียเป็นผู้อำนวยความสะดวก หลายฝ่ายเชื่อว่าบีอาร์เอ็นเป็นกลุ่มที่คุมกองกำลังในพื้นที่ได้มากที่สุด

แม้รัฐบาลยิ่งลักษณ์ได้ประกาศนโยบายว่าพร้อมจะพูดคุยในเรื่องการกระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษใด ๆ ที่อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ แต่เมื่อกลุ่มบีอาร์เอ็นยื่นข้อเรียกร้อง 5 ข้อซึ่งรวมถึง “การเรียกร้องสิทธิความเป็นเจ้าของ” ดินแดนปาตานี ก็เกิดความกังวลและกังขาในฝ่ายรัฐ

พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ซึ่งเป็นผู้บัญชาการทหารบกในขณะนั้นแสดงความไม่เห็นด้วยอย่างยิ่งต่อข้อเสนอของบีอาร์เอ็น การพูดคุยสะดุดลงหลายเดือนและในที่สุดฝ่ายรัฐไทยก็แจ้งกลับไปว่า “ยินดีที่จะรับพิจารณา”

แต่เสถียรภาพของรัฐบาลก็เริ่มสั่นคลอนเมื่อกระแสต่อต้านรัฐบาลในส่วนกลางเริ่มขยายตัวขึ้นหลังจากรัฐบาลพยายามผลักดันเรื่องการนิรโทษกรรม จนในที่สุดยิ่งลักษณ์ก็ถูกกดดันให้ยุบสภา การขัดขวางการเลือกตั้งและความวุ่นวายที่ยืดเยื้อกลายเป็นสิ่งที่ทหารกล่าวอ้างในการยึดอำนาจเมื่อ 22 พฤษภาคม 2557

แม้ พล.อ .ประยุทธ์ในฐานะผู้บัญชาการทหารบก เคยแสดงความไม่เห็นด้วยกับการพูดคุยสันติภาพอย่างเป็นทางการ แต่รัฐบาลทหารภายใต้การนำของเขาก็ตัดสินใจสานต่อการพูดคุยที่มีมาเลเซียเป็นผู้อำนวยความสะดวก แต่เปลี่ยนตัวผู้แทนของคณะพูดคุยฝ่ายรัฐเกือบทั้งหมด ทหารเข้ามากุมบังเหียนในเรื่องนี้พร้อมกับการแต่งตั้ง พล.อ.อักษรา เกิดผล อดีตเสนาธิการทหารบกเป็นหัวหน้าคณะพูดคุย

ในส่วนของ “ผู้เห็นต่างจากรัฐ” ได้ตั้งองค์กรร่มขึ้นมาใหม่คือ มาราปาตานี โดยมีขบวนการปลดปล่อยปาตานี 4 กลุ่ม คือบีไอพีพี พูโล-ดีเอสพีพี พูโล-เอ็มเคพี (ซึ่งต่อมาได้รวมเป็นกลุ่มเดียวกัน) และจีเอ็มไอพีเข้าร่วม สภาองค์กรนำของบีอาร์เอ็นปฏิเสธที่จะพูดคุย แต่ว่ามีสมาชิกบางส่วนเข้าไปร่วมกับมาราปาตานี ซึ่งรวมถึงนายมะสุกรี ฮารี ซึ่งเป็นหนึ่งในคณะผู้พูดคุยในสมัยรัฐบาลยิ่งลักษณ์ด้วย

การที่รัฐบาลทหารสานต่อนโยบายการพูดคุยส่วนหนึ่งก็เป็นการยอมรับว่านโยบายที่เคยใช้ในอดีตไม่ได้ผล

คืบหน้าอย่างเชื่องช้า

เหตุผลสำคัญที่ทำให้การพูดคุยคืบหน้าไปอย่างเชื่องช้าก็เกิดจากกรอบคิดที่ฝ่ายรัฐจำกัดตัวเองไว้กับความกังวลที่อาจเป็นเพียงมายามติ คณะพูดคุยใช้เวลาหลายเดือนในการถกเถียงเรื่อง “กรอบของการพูดคุย” (terms of reference) ประเด็นสำคัญคือฝ่ายรัฐไทยไม่ต้องการระบุชื่อมาราปาตานีในเอกสารเพราะเกรงว่าจะเป็นการรับรองและให้ความชอบธรรมกับฝ่ายขบวนการ ในภายหลังมาราปาตานียอมที่จะประนีประนอม โดยยอมให้ใช้คำว่า “ผู้เห็นต่างจากรัฐ” ในเอกสารแทนชื่อองค์กรของตน

นับจากเดือนตุลาคม 2559 ประเด็นที่พูดคุยกันกว่าหนึ่งปีคือการจัดตั้ง “พื้นที่ปลอดภัย” ดูเหมือนว่ารัฐบาลทหารสนใจเพียงแต่จะใช้การพูดคุยนี้ต่อรองเพื่อลดความรุนแรงเพียงเท่านั้น โดยไม่ต้องการที่จะพูดคุยในประเด็นที่เป็นเนื้อหาสาระที่ขบวนการเรียกร้อง

แม้ว่าทางคณะเทคนิคของทั้งสองฝ่ายจะสามารถจัดทำกรอบและแผนการดำเนินงานจนเสร็จสิ้น โดยมีการตกลงเบื้องต้นว่าจะมีการทำโครงการนำร่องใน อ.เจาะไอร้อง จ. นราธิวาส แต่ว่าข้อตกลงดังกล่าวกลับไม่ได้รับการรับรองจากคณะพูดคุยชุดใหญ่ เพราะฝ่ายรัฐปฏิเสธข้อเรียกร้องของมาราปาตานีให้ลงนามในข้อตกลงดังกล่าว โดยระบุว่าไม่มีความจำเป็นที่จะต้องลงนามในเอกสารใด ๆ ในชั้นนี้

ในขณะที่การพูดคุยสะดุดลงอีกครั้งก็เกิดความเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญในมาเลเซีย ความพ่ายแพ้ของพรรคอัมโนในการเลือกตั้งในเดือนพฤษภาคมที่ผ่านมาเปิดทางให้ดร.มหาเธร์ โมฮัมหมัด หวนคืนสู่ตำแหน่งนายกรัฐมนตรีอีกครั้ง โดยฝ่ายมาเลเซียได้แต่งตั้งนายอับดุล ราฮิม บิน โมฮัมหมัด นูร์ อดีตผู้บัญชาการสำนักงานตำรวจแห่งชาติ เป็นผู้อำนวยความสะดวกคนใหม่แทนนายซัมซามิน ฮาชิม

ฝ่ายไทยก็ได้เปลี่ยนให้ พล.อ.อุดมชัย ธรรมสาโรรัชต์ ผู้แทนพิเศษของรัฐบาลในการแก้ปัญหาภาคใต้และอดีตแม่ทัพภาค 4 เข้ามาทำหน้าที่หัวหน้าคณะพูดคุยแทน พล.อ.อักษรา แต่การพูดคุยยังคงเผชิญกับปัญหาสำคัญคือกลุ่มบีอาร์เอ็นปฏิเสธการเข้าร่วมพูดคุยจนกว่าฝ่ายรัฐไทยจะยินยอมให้มีตัวแทนจากนานาชาติเข้าร่วมสังเกตการณ์การพูดคุย

ข้อเรียกร้องนี้เกิดจากความไม่ไว้วางใจฝ่ายรัฐไทยที่ฝังรากลึก ในขณะที่ฝ่ายรัฐเองกลัวว่าการเข้ามามีส่วนร่วมของผู้สังเกตการณ์นานาชาติจะเป็นการ “ยกระดับ” ให้ปัญหานี้กลายเป็นประเด็นสากลและอาจจะมีความสุ่มเสี่ยงที่จะนำไปสู่การแบ่งแยกดินแดน

การเลือกตั้งกับการพูดคุยสันติภาพ

การเลือกตั้งที่คาดว่าจะเกิดขึ้นในวันที่ 24 กุมภาพันธ์นี้มีการแบ่งขั้วทางอุดมการณ์อย่างชัดเจนระหว่างพรรคที่สนับสนุนการสืบทอดอำนาจของทหารและพรรค “ฝ่ายประชาธิปไตย” แม้ว่ามีบางพรรคที่ไม่ประกาศชัดเจนว่าตนเองยืนอยู่จุดใดในสองขั้วนี้

หากเราดูการดำเนินการเรื่องการพูดคุยสันติภาพในสองรัฐบาลที่ผ่านมา จะเห็นถึงความแตกต่างในเรื่องวิธีคิดและแนวทางการดำเนินการเรื่องการพูดคุยสันติภาพที่ชัดเจน ฝ่ายทหารเน้นเรื่องการรักษาความมั่นคง การลดความรุนแรง และมีแนวโน้มที่จะคงการรวมศูนย์อำนาจไว้เช่นเดิม ในขณะที่รัฐบาลที่นำโดยพรรคเพื่อไทยมีแนวทางที่เปิดกว้างในเรื่องการกระจายอำนาจและปรับการปกครองให้เหมาะสมกับท้องถิ่นมากกว่า แต่ไม่สามารถดำเนินการได้เพราะเสถียรภาพรัฐบาลสั่นคลอน ประกอบกับการต่อต้านของกองทัพในช่วงนั้น

• เลือกตั้ง 2562: เพื่อไทย-ประชาชาติ แยกกันเดิน ร่วมกันตี ในชายแดนใต้
• เลือกตั้ง 2562: พลิกสูตรคำนวณยอด ส.ส. กับยุทธศาสตร์ “แตกแบงก์พันเป็นแบงก์ร้อย”
• เจรจาดับไฟใต้ ไปต่ออย่างไรในช่วงท้ายรัฐบาลทหารไทย

กติกาของรัฐธรรมนูญปี 2560 ทำให้เกิดการปรับยุทธวิธีของคนที่ทำงานการเมืองและทำให้เกิดการก่อตัวของพรรคการเมืองขนาดกลางขึ้นใหม่หลายพรรค ความเคลื่อนไหวหนึ่งที่น่าสนใจคือการก่อตั้งพรรคประชาชาติ ซึ่งเป็นการรวมตัวกันของกลุ่มวาดะห์และอดีตข้าราชการที่เคยคว่ำหวอดในสนามภาคใต้

นี่เป็นครั้งแรกที่กลุ่มวาดะห์ตั้งพรรคของตนเอง จากที่เคยอยู่กับพรรคเพื่อไทยในยุคที่นายทักษิณ ชินวัตร เป็นหัวหน้าพรรค แต่นโยบายการปราบปรามรวมถึงการเสียชีวิตของผู้ชุมนุมประท้วงที่ตากใบทำให้เกิดกระแสต่อต้านพรรคเพื่อไทยอย่างรุนแรง ทำให้พรรคไม่ได้ที่นั่งแม้แต่ที่เดียวในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ในการเลือกตั้งปี 2548 ต่อมาสมาชิกวาดะห์บางส่วนแยกตัวออกมาอยู่กับพรรคมาตุภูมิแต่ก็ไม่ประสบความสำเร็จในการเลือกตั้งในปี 2554

ครั้งนี้กลุ่มวาดะห์กลับมารวมตัวในนามพรรคประชาชาติ โดยมีอดีตข้าราชการที่เคยมีบทบาทสำคัญในการขับเคลื่อนการพูดคุยสันติภาพในสมัยรัฐบาลยิ่งลักษณ์อย่าง พ.ต.อ. ทวี สอดส่อง อดีตเลขาธิการศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้มาร่วมขับเคลื่อนในฐานะเลขาธิการพรรคประชาชาติ แม้จะประกาศว่าไม่ได้เป็นพรรคท้องถิ่น แต่ปฏิเสธไม่ได้ว่าฐานเสียงสำคัญของพรรคประชาชาติอยู่ในจังหวัดชายแดนภาคใต้

คำบรรยายภาพวันมูหะมัดนอร์ มะทา หัวหน้าพรรคประชาชาติ ชี้ “มาเลเซียโมเดล” มีโอกาสเกิดขึ้นในสภาล่าง เมื่อพรรคขั้วอำนาจเก่าพลิกชนะพรรคที่สนับสนุนทหารอย่างถล่มทลาย แต่การจัดตั้งรัฐบาลไม่ง่ายเพราะรัฐธรรมนูญปี 2560 เปิดช่องให้มี “พรรค ส.ว.”กลุ่มวาดะห์เชื่อว่าการมีพรรคของตนเองจะทำให้สามารถผลักดันนโยบายต่าง ๆ ได้มากขึ้น พรรคประชาชาติชูนโยบายเรื่องพหุวัฒนธรรม การกระจายอำนาจและส่งเสริม “การปกครองรูปแบบพิเศษ” ในเมืองใหญ่ ซึ่งรวมถึงจังหวัดชายแดนภาคใต้ด้วย

พรรคระบุว่าพร้อมจะพูดคุยในทุกเรื่องที่อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญไทย ซึ่งเป็นการเน้นย้ำว่าประเทศไทยเป็นรัฐเดี่ยวที่แบ่งแยกมิได้ การกำหนดเพดานในเรื่องนี้เป็นการป้องกันข้อครหาว่าแนวทางนี้อาจสุ่มเสี่ยงที่จะทำให้เกิดการเสียดินแดน

ที่จริงแล้ว หลายพรรคในฝ่ายประชาธิปไตยอย่างพรรคเพื่อไทย พรรคอนาคตใหม่ ก็ชูธงเรื่องการกระจายอำนาจ รวมถึงพรรคที่ยังไม่ชัดเจนว่าจะอยู่ขั้วใดอย่างพรรคประชาธิปัตย์ หากฝ่ายประชาธิปไตยได้จัดตั้งรัฐบาลก็มีแนวโน้มว่าจะมีการผลักดันเรื่องการกระจายอำนาจและการปกครองรูปแบบพิเศษอย่างจริงจังมากกว่าขั้วที่สนับสนุนทหาร หากพรรคพลังประชารัฐเป็นแกนนำในการจัดตั้งรัฐบาล นโยบายภาคใต้ก็คงจะไม่แตกต่างไปจากที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน

ในบริบทการเมืองเช่นนี้ ฝ่ายบีอาร์เอ็นเองอาจจะต้องหันมาสนใจการต่อสู้ในระบบรัฐสภามากขึ้น ที่ผ่านมา กลุ่มบีอาร์เอ็นนั้นปฏิเสธการเมืองแบบรัฐสภามาโดยตลอด เพราะพวกเขามองว่าความพยายามใด ๆ ที่จะต่อสู้ในหนทางนี้นับแต่อดีตไม่ประสบผลสำเร็จ การเลือกตั้งหลายครั้งที่ผ่านมา แนวร่วมบีอาร์เอ็นมักจะแสดงออกทางการเมืองด้วยการกาบัตรเสีย ดังเช่น การทำประชาชาติรับร่างรัฐธรรมนูญในปี 2559 ที่ผ่านมา สามจังหวัดชายแดนภาคใต้มีอัตราบัตรเสียสูงที่สุดในสามลำดับแรกของทั้งประเทศ หรือประมาณร้อยละ 6-7

นอกจากนี้ ยังพบว่าทั้งสามจังหวัดมีคะแนนของผู้ที่ไม่รับร่างรัฐธรรมนูญสูงกว่าผู้ที่รับร่าง ปัตตานีเป็นจังหวัดที่มีคนกา “โหวตโน” มากที่สุดในประเทศหรือคิดเป็นร้อยละ 64.98 ไม่ว่าเสียงที่ต่อต้านจะแสดงออกด้วยการกาบัตรเสียหรือ “โหวตโน” สิ่งที่เห็นได้ชัดคือเสียงแห่งการต่อต้านอำนาจรัฐบาลทหารเป็นเสียงของคนส่วนใหญ่ในพื้นที่ชายแดนใต้

ชัยชนะในการเลือกตั้งจะเป็นของฝ่ายประชาธิปไตยหรือฝ่ายสนับสนุนการสืบทอดอำนาจของทหาร ขั้วใดจะได้จัดตั้งรัฐบาล ประเด็นเหล่านี้จะมีผลกระทบโดยตรงต่อทิศทางการพูดคุยสันติภาพ ดูเหมือนการสร้างสันติภาพในภาคใต้กับการสร้างประชาธิปไตยจะเป็นสิ่งที่ไม่สามารถแยกออกจากกันได้

/////////////////////////