โดย..อ.อัษฎาวุธ วสนาท  คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยขอนแก่น

           ก่อนอื่นผู้เขียนต้องขอออกตัวก่อนว่า ผู้เขียนไม่ได้มีเจตนาที่จะทำลายหรือโจมตีหรือมีความคิดที่จะโต้แย้งการกระทำใดๆ ของมหาเถรสมาคมแต่อย่างใด เพียงแต่ต้องการที่จะอธิบายถึงที่มาของอำนาจและลักษณะของการใช้อำนาจของมหาเถรสมาคม ซึ่งเป็นองค์กรของรัฐที่จัดตั้งขึ้นตามกฎหมาย และจะขออธิบายอยู่บนหลักการของแนวคิดทฤษฎี รวมถึงหลักกฎหมายที่เกี่ยวข้องเท่านั้น

          อันดับแรกต้องทำความเข้าใจก่อนว่า มหาเถรสมาคม นั้น มีสถานะทางกฎหมายเป็นฝ่ายปกครอง ซึ่งได้รับมอบอำนาจมาจากกฎหมายฉบับหนึ่ง ซึ่งในที่นี้ได้แก่พระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ.2505 อันเป็นกฎหมายหลักที่ใช้ในการปกครองคณะสงฆ์มาเป็นระยะเวลากว่า 60 ปี และมีการแก้ไขเพิ่มเติมมาหลายครั้ง จนถึงปัจจุบันแก้ไขเพิ่มเติมครั้งล่าสุดในปี 2561

          ตามพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ 4) พ.ศ.2561 โดยกฎหมายฉบับนี้ได้มีการบัญญัติให้อำนาจของมหาเถรสมาคมไว้ในมาตรา 15 ตรี ความว่า “มหาเถรสมาคม มีอำนาจหน้าที่ ดังต่อไปนี้ (1) ปกครองคณะสงฆ์ให้เป็นไปโดยเรียบร้อยดีงาม (2) ปกครองและกำหนดการบรรพชาสามเณร (3) ควบคุมและส่งเสริมการศาสนศึกษา การศึกษาสงเคราะห์ การเผยแผ่ การสาธารณูปการ และการสาธารณสงเคราะห์ของคณะสงฆ์ (4) รักษาหลักพระธรรมวินัยของพระพุทธศาสนา (5) ปฏิบัติหน้าที่อื่นๆ ตามที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัตินี้หรือกฎหมายอื่น”

         และความในวรรคสอง “เพื่อการนี้ ให้มหาเถรสมาคมมีอำนาจตรากฎมหาเถรสมาคม ออกข้อบังคับ วางระเบียบ ออกคำสั่ง มีมติหรือออกประกาศ โดยไม่ขัดหรือแย้งกับกฎหมายและพระธรรมวินัยใช้บังคับได้ และจะมอบให้พระภิกษุรูปใดหรือคณะกรรมการหรือคณะอนุกรรมการตามมาตรา 19 เป็นผู้ใช้อำนาจหน้าที่ตามวรรคหนึ่งก็ได้”

       เมื่อพิจาณาจากบทบัญญัติของมาตรา 15 ตรี แห่งพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ.2505 แล้วจะเห็นว่า “มหาเถรสมาคม” มีสถานะทางกฎหมายมหาชนที่จัดเป็นหน่วยงานของรัฐที่ใช้อำนาจทางปกครอง หรือเรียกอีกอย่างว่าเป็นหน่วยงานทางปกครองที่ใช้อำนาจตามกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติ ซึ่งถึงแม้ว่าพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ.2505 จะมิได้บัญญัติให้มหาเถรสมาคมมีสถานะเป็นนิติบุคคลตามกฎหมาย หากแต่ได้บัญญัติอยู่ในรูปของหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครอง ซึ่งผลก็คือเมื่อมหาเถรสมาคมมีสถานะทางกฎหมายเป็นฝ่ายปกครองตามกฎหมายแล้วย่อมตกอยู่ภายใต้หลักการที่เรียกว่า หลักความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง (le principe de légalité) ซึ่งหมายถึง การกระทำใดๆ ของฝ่ายปกครองจะต้องเคารพต่อกฎหมาย จะต้องเป็นไปตามที่กฎหมายกำหนดและจะทำนอกขอบอำนาจที่กฎหมายกำหนดไว้ไม่ได้

      ซึ่งเมื่อพิจารณาสถานะของมหาเถรสมาคมตามหลักการแบ่งแยกอำนาจ (Separation of Powers) แล้วจะเห็นได้ว่ามหาเถรสมาคมที่เป็นหน่วยงานทางปกครองที่ได้รับมอบอำนาจให้ใช้อำนาจทางปกครองตาม พ.ร.บ.คณะสงฆ์ พ.ศ.2505 นั้น จะอยู่ในส่วนขององค์กรผู้ใช้อำนาจบริหาร

           เมื่อพิจารณาลักษณะการใช้อำนาจของมหาเถรสมาคม ตามพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ.2505 มาตรา 15 ตรี ความว่า “ความว่า “มหาเถรสมาคม มีอำนาจหน้าที่ ดังต่อไปนี้        จากสถานะทางกฎหมายมหาชนของมหาเถรสมาคมที่มีสถานะเป็นฝ่ายปกครองที่ใช้อำนาจตามกฎหมาย คือ พระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ.2505 นั้น เมื่อมหาเถรสมาคมมีสถานะเป็นฝ่ายปกครองอันเป็นฝ่ายที่มีอำนาจในการดำเนินการต่างๆ การดำเนินการของฝ่ายปกครองจึงต้องเป็นไปภายใต้หลักเดียวกัน คือ จะต้องเป็นไปตามกฎหมายและจะขัดหรือแย้งกับกฎหมายหรือกฎหมายลำดับสูงกว่าไม่ได้ หลักดังกล่าวจึงทำให้การดำเนินงานของฝ่ายปกครองถูกจำกัดลง มหาเถรสมาคมซึ่งเป็นฝ่ายปกครองจึงไม่มีอิสระในการดำเนินการใดๆ ก็ได้ตามใจตัวเองอีกต่อไปเพราะต้องอยู่ภายใต้หลักเกณฑ์ที่กำหนดเงื่อนไขในการดำเนินงานของฝ่ายปกครองและเพื่อกำหนดสิทธิและหน้าที่ของผู้อยู่ใต้ปกครองด้วย และส่งผลให้ฝ่ายปกครองต้องดำเนินการต่างๆ ตามที่กฎหมายให้อำนาจ และหากกฎหมายไม่ให้อำนาจ ฝ่ายปกครองก็ไม่สามารถดำเนินการใดๆ ได้ อันเป็นหลักการพื้นฐานของหลักความชอบด้วยกฎหมาย

        (1) ปกครองคณะสงฆ์ให้เป็นไปโดยเรียบร้อยดีงาม

        (2) ปกครองและกำหนดการบรรพชาสามเณร

       (3) ควบคุมและส่งเสริมการศาสนศึกษา การศึกษาสงเคราะห์ การเผยแผ่ การสาธารณูปการ และการสาธารณสงเคราะห์ของคณะสงฆ์

       (4) รักษาหลักพระธรรมวินัยของพระพุทธศาสนา

       (5) ปฏิบัติหน้าที่อื่นๆ ตามที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัตินี้หรือกฎหมายอื่น”

         และความในวรรคสอง “เพื่อการนี้ ให้มหาเถรสมาคมมีอำนาจตรากฎมหาเถรสมาคม ออกข้อบังคับ วางระเบียบ ออกคำสั่ง มีมติหรือออกประกาศ โดยไม่ขัดหรือแย้งกับกฎหมายและพระธรรมวินัยใช้บังคับได้ และจะมอบให้พระภิกษุรูปใดหรือคณะกรรมการหรือคณะอนุกรรมการตามมาตรา 19 เป็นผู้ใช้อำนาจหน้าที่ตามวรรคหนึ่งก็ได้”

        จากอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายดังกล่าว ส่งผลให้มหาเถรสมาคมมีอำนาจในการปฏิบัติการให้เป็นไปตามบทบัญญัติของกฎหมายอันเป็นการกระทำทางปกครอง ได้หลายกรณีด้วยกัน ไม่ว่าจะเป็นการออกข้อบังคับ วางระเบียบ ออกคำสั่ง มีมติ หรืออกประกาศใดๆ ที่ไม่ขัดหรือแย้งกับกฎหมายและพระธรรมวินัย ซึ่งโดยรวมเรียกว่า “การกระทำทางปกครอง”

        ดังนั้น การกระทำใดๆ ของมหาเถรสมาคม ที่กระทำลงโดยอาศัยอำนาจของมาตรา 15 ตรี ย่อมต้องอยู่ภายใต้หลักการทางกฎหมายมหาชนที่ว่า “การกระทำทั้งหลายของฝ่ายปกครองจะต้องชอบด้วยกฎหมาย” อันเป็นสิ่งที่ประเทศที่เป็นนิติรัฐ (Etat de droit) จะต้องยึดถืออย่างเคร่งครัดโดย มีวัตถุประสงค์ที่สำคัญคือเพื่อปกป้องสิทธิและเสรีภาพของประชาชนจากการกระทำต่างๆ ของฝ่ายปกครอง ซึ่งในที่นี้ย่อมได้แก่คณะสงฆ์และพระภิกษุ ตลอดจนสามเณร ที่อยู่ภายใต้อำนาจการปกครองของมหาเถรสมาคม ตามพระราชบัญญัติ

         ดังกล่าวนี้ โดยหลักที่ว่าด้วยความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางการกระทำทางปกครองเป็นสิ่งที่ “บังคับ” ให้ฝ่ายปกครองต้องดำเนินการต่างๆภายใต้กรอบแห่งกฎหมายที่ให้อำนาจแก่ฝ่ายปกครองโดย “กฎหมาย” ที่ว่านี้ยังรวมถึงระบบกฎหมายทั้งระบบที่ฝ่ายปกครองต้องยึดถือและปฏิบัติตามโดยเคร่งครัด    เริ่มตั้งแต่รัฐธรรมนูญ กฎหมายที่ออกโดยฝ่ายนิติบัญญัติและกฎเกณฑ์ของฝ่ายบริหาร ระบบกฎหมายเหล่านี้ถือว่าเป็น “ที่มา” ของอำนาจของฝ่ายปกครองทั้งสิ้น

        เมื่อมหาเถรสมาคมมีสถานะเป็นฝ่ายปกครอง ย่อมต้องถูกตรวจสอบได้ ตามหลักการควบคุมตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง (le contrôle de légalité) ซึ่งกระบวนการในการควบคุมตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครองนั้น มีหลายกรณีด้วยกัน ซึ่งในบางครั้งฝ่ายปกครองก็อาจดำเนินกิจกรรมหรือกระทำการบางอย่างที่ฝ่าฝืนกฎหมายได้ ซึ่งการฝ่าฝืนกฎหมายนั้นอาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อบุคคลหรือสังคมได้

        ดังนั้น จึงมีการสร้างมาตรการต่างๆขึ้นมาเพื่อควบคุมการดำเนินการต่างๆ ของฝ่ายปกครองที่ฝ่าฝืนกฎหมาย โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อ “ลงโทษ” ฝ่ายปกครองที่ดำเนินการฝ่าฝืนกฎหมาย หรือเพื่อ “เยียวยา” ความเสียหายที่เกิดจากการดำเนินการของฝ่ายปกครอง (นันทวัฒน์ บรมานันท์, 2551) ซึ่งมาตรการในการควบคุมการดำเนินกิจกรรมของฝ่ายปกครองที่ฝ่าฝืนกฎหมายนั้นมีหลายรูปแบบด้วยกัน ไม่ว่าจะเป็นการควบคุมภายในฝ่ายปกครองเอง

       ซึ่งในกรณีนี้ก็ต้องไปพิจารณาพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ.2505 ได้มีกระบวนการในการพิจารณาทบทวนการกระทำทางปกครองที่ได้แสดงเจตนาออกไปแล้วหรือไม่ ถ้าไม่มีก็ต้องนำพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 ซึ่งเป็นกฎหมายหมายที่มีหลักเกณฑ์ที่ประกันความเป็นธรรมหรือมาตรฐานในการปฏิบัติราชการทั่วไป และนอกจากนี้ยังมีกระบวนการการควบคุมตรวจสอบโดยองค์กรภายนอก ไม่ว่าจะเป็นผู้ตรวจการแผ่นดิน หรือโดยศาลปกครอง เป็นต้น

        กล่าวโดยสรุป พระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ.2505 เป็นกฎหมายที่ออกโดยฝ่ายนิติบัญญัติ ซึ่งมีเนื้อหาในการจัดตั้งองค์กรฝ่ายปกครองมีอำนาจและหน้าที่หลักในการปกครองคณะสงฆ์ โดยมีมหาเถรสมาคมเป็นผู้ใช้อำนาจตามกฎหมาย และจัดเป็นองค์กรฝ่ายปกครองที่ใช้อำนาจตามกฎหมายตั้งแต่ระดับพระราชบัญญัติลงไป ดังนั้น ซึ่งเมื่อกฎหมายได้กำหนดให้มหาเถรสมาคมมีสถานะเป็นฝ่ายปกครองแล้ว ก็ไม่สามารถปฏิเสธหลักความชอบกฎหมายได้ และเมื่อมีกรณีที่มหาเถรสมาคมมีการเคลื่อนไหวกระทำนิติกรรมทางปกครองที่อาจไม่ชอบด้วยกฎหมาย ก็ย่อมไม่อาจปฏิเสธหลักการควบคุมตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายได้

        ที่ผู้เขียนพยายามอธิบายมาทั้งหมด ไม่ว่าจะเป็นแนวคิด ทฤษฎี ตลอดจนหลักกฎหมายที่เกี่ยวข้อง ล้วนแล้วแต่เป็นสิ่งที่มนุษย์ปุถุชนธรรมดากำหนดขึ้นมาทั้งสิ้น ซึ่งอาจมีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้ตลอดเวลา ซึ่งต่างจากพระธรรมวินัยที่องค์สมเด็จพระบรมศาสดาสัมมาสัมพุทธเจ้าได้ทรงบัญญัติไว้ ซึ่งในกรณีนี้ผู้เขียนขอยกไว้เหนือเกล้าเหนือกระหม่อม

*********************